Городские общественные банки - забытая страница истории местного самоуправления в России. Между тем деятельность их даёт ценный опыт сразу в двух таких насущных областях, как развитие предпринимательства и пополнение городского бюджета.
   
   Отправной точкой в истории городских банков стала Жалованная грамота городам Екатерины II. Статья 153 этого документа, утверждённого в 1785 г., гласила, что "из остающихся от городового расхода денег дозволяется городам завести банки на общих государственных установлениях, или же в заведённые публичные банки деньги свои отдавать для приращения" [1].
   Первым городом, воспользовавшимся этой статьёй, стала Вологда. В 1788 г. члены вологодского общества собрали в складчину деньги с тем, чтобы организовать банк и раздавать эти средства в ссуду местным купцам. Правда, официально утверждённого устава этот банк не имел, и само существование его осталось на то время мало кому известным исключением. Дело заглохло на целых 20 лет.
   Гораздо большую известность получил банк, основанный крупным купцом К.А.Анфилатовым в его родном городке Слободском Вятской губ. в 1809 г. В благодарность за то, что Анфилатов пожертвовал на составление основного капитала банка 25000 рублей, банку было присвоено его имя. Этот банк получил законодательно оформленный устав, в котором определялись основы устройства банка и операции, которые он мог производить. Пример Слободского, став широко известным, положил начало целой веренице оснований банков: к 1854 г. их существовало 17 [2]. За основу при разработке их уставов брался устав Анфилатовского банка, однако каждый раз он видоизменялся, так что каждый из банков действовал на своих основаниях. Решив положить конец этому разнобою, министерства Финансов и Внутренних дел в 1846 г. принялись за разработку единого Положения о городских банках, которое и было утверждено в 1857 г. Однако разработчики исходили не столько из интересов развития городских банков, сколько из необходимости оградить казённые кредитные учреждения от их конкуренции, поэтому банки по Положению получили возможность производить минимум операций при предельно возможном стеснении со стороны правительственных органов. Неприемлемость этого Положения наглядно проявилась в том, что из нескольких десятков городских управлений, ожидавших накануне 1857 г. удовлетворения своих ходатайств об открытии банков, только три согласились открыть банки на таких условиях [3].
   Явная неудачность Положения 1857 г. с одной стороны, перестройка всей кредитной системы страны в ходе реформ Александра II - с другой подтолкнули правительство к пересмотру Положения о городских банках. Новый вариант его получил силу закона в феврале 1862 г. и в корне изменил положение дел. Отныне основная часть ограничений снималась, и городские банки получали почти полную свободу. Воспользовавшись этим. некоторые банкиры стали усиленно привлекать средства со всей страны, так что балансы крупнейших из них измерялись миллионами рублей (при законодательно установленном минимуме основного капитала в 10 тыс. рублей). Однако вложить собранные огромные средства и прибыльно, и надёжно, у банков, действовавших в основном в пределах своих городов, не получилось. В результате с 1878 г. последовали банкротства крупнейших банков, гремевших на всю страну. Это вызвало, с одной стороны, снижение доверия населения (за один только 1882 г. было изъято 40 млн. вкладов [4]), с другой - меры правительства по недопущению таких банкротств в будущем, закреплённые Положением о городских банках 1883 г.
   Меры эти заключались, во-первых, в установлении жёсткого контроля за банками со стороны центральных ведомств; во-вторых - в новых ограничениях на объём производимых операций. Важнейшими среди них стали: установление предельного кредита одному клиенту в 10% собственного капитала банка; ограничение суммы обязательств банка 500% его собственного капитала; введение обязательного минимума кассовой наличности в 10% обязательств. Это в полном смысле слова подорвало развитие городских банков. Восьмидесятые годы характеризуются непрерывным падением операций и балансов городских банков, особенно стремительным в начале этого периода. В результате основные их балансовые показатели сократились в несколько раз. На протяжении следующего десятилетия им так и не удалось увеличить свои обороты в абсолютном выражении. Такой ценой правительство достигло уменьшения риска в деятельности городских банков. Только в новом веке началось некоторое их оживление, перешедшее в бурный рост после революции 1905-1907 гг.
   Многочисленные ходатайства с мест и застой балансовых показателей убедили Министерство финансов, что Положение 1883 г. надо менять. Разработка нового закона началась в 1900 г. проведением (по инициативе городских деятелей) съезда представителей городских банков в Харькове. Обсудив самые животрепещущие вопросы, съезд выработал пожелания к новому закону, которые были учтены министерством в дальнейшей работе. Русско-японская война и революция 1905-1907 гг. привели к затягиванию работы над законопроектом, но в январе 1912 г., пройдя все необходимые инстанции, он получил наконец высочайшее утверждение. Городские банки получили право производить некоторые новые операции, необходимые в видах привлечения клиентов. Это и учёт соло-векселей с обеспечением недвижимой собственностью, и специальные текущие счета под векселя и товары. Кроме того, взамен пятикратной нормы отношения обязательств к собственному капиталу была возвращена десятикратная, существовавшая до 1883 г. Введены более льготные условия для суд под недвижимость и вкладов. Положение 1912 г. фактически уравняло городские банки в области операций с другими кредитными учреждениями - коммерческими банками, обществами взаимного кредита, земельными банками, открыв им простор для развития. Однако действие нового Положения почти не успело проявить себя. Начавшаяся в 1914 г. война нарушила хозяйственный механизм страны, что вызвало и сокращение активных операций в городских банках. Наряду с другими кредитными учреждениями, они превратились в агентов по размещению правительственных займов. С победой революции судьба их была предрешена. С одной стороны, зажим рыночных отношений; с другой - уничтожение старых органов власти, включая и городские думы, ведавшие городскими банками, - всё это привело к исчезновению городских банков вместе с последними очагами сопротивления советской власти.
   
   Такова общая канва событий. Обратимся теперь подробнее к некоторым частям этой темы, особенно важным для уяснения взаимоотношений банка и города.
   
    Подчинённость городу
   Рассмотрение этой темы надо начинать с вопроса об источнике капитала для банка. В самом деле, кто даёт основной капитал, тот и должен, кажется, быть владельцем банка. Источники капиталов городских определялись в ст. 1 Положения 1912 г. следующим образом: "Основной капитал образуется из сумм, отчисленных на этот предмет из городских средств или пожертвованных, и может быть впоследствии увеличиваем из этих же источников" [5]. Если по первым Положениям жертвователь капитала, на который будет основан банк, мог, по его желанию, стать пожизненным директором своего банка, то в ст.8 Положения 1883 г. подчёркивалось, что такой человек может получить (и то - по решению думы) лишь два преимущества. А именно, присвоение банку его имени и звание почётного директора, дающее право периодического получения сведений о ходе дел банка [6]. Это подчеркнуло то, что банк принадлежит не благотворителю, а думе. На практике в первый период существования городских банков капиталы их составлялись в основном за счёт пожертвований. Многие крупные купцы в то время создавали на свои средства различные благотворительные и учебные заведения. Чтобы обеспечить дальнейшее существование этих учреждений, некоторые из них отдавали деньги в основной капитал банка с тем, чтобы часть его прибылей составляла постоянный источник дохода для учреждения. В более поздний период, когда выгодность городских банков стала явной, городские управления стали создавать банки из собственных средств, не дожидаясь богатых благодетелей. В каждом городе всё равно существовали остатки от налогов, собранных городом и не полностью израсходованных в течение года на местные нужды. Эти средства именовались городскими запасными капиталами и обычно раздавались в ссуды местным купцам. Они-то и составляли источник основных капиталов городских банков. Если из первых 17-ти банков на пожертвования купцов были созданы 8, то из 171 банка, возникшего с 1862 по 1870 г. - 12 [7].
   Итак, городской банк - собственость городского общества. Соответственно, управляла банком дума как представитель общества. Это выражалось, во-первых, в выборах правления думой. Во-вторых, в том что думские гласные устанавливали процентные ставки как по вкладам, так и по кредитам. Точнее, по Положению 1862 г. это делалось по соглашению правления, думы и управы (ст. 46 и 62). Позднее процедуру упростили, предоставив решать правлению вместе с управой. Дума при этом выступала в качестве верховной власти, изрекая решающее слово в случае, если банк и члены управы не могли прийти к согласию или она была не согласна с установленными ими ставками (ст. 56, 76, 87 Положения 1883 г.).
   Ещё одно выражение принадлежности банка городскому обществу - это ежегодные проверки отчётов банка выборными от общества, закреплённые уже Положением 1857 г. В последующих законах механизм отчётности банка получил дальнейшее развитие, и Положение 1883 г. уже было дополнено подробной инструкцией городским ревизионным комиссиям от Министерства финансов. Банки же получили обязательную форму для отчётов, обеспечивавшую предоставление в думу и в министерство всех сведений, необходимых для полной оценки состояния банка.
   Взаимоотношения думы и правления получили дальнейшее уточнение в Положении 1912 г. Представляя его проект, министр финансов так определил принцип, из которого исходили разработчики в этом вопросе: дума определяет принципы действий банка, но правление должно иметь самостоятельность в производстве уже разрешённых банку операций в рамках Положения. В рамках внедрения этого подхода в новом законе исключили участие городских управ в определении размера принимаемых вкладов и платы за комиссионные операции. Кроме того, банку предоставили самому выбирать "необходимые по роду местных оборотов" операции. В Положении специально оговаривалось, что при ежемесячных проверках кассы банка члены управы не должны "входить в оценку векселей и размеров открытых кредитов", т.е. высказывать своё мнение о правильности подбора заёмщиков учётным комитетом и правлением [8].
   Применение этого принципа на практике наглядно иллюстрируют два судебных дела, разбиравшихся в Сенате (высшем судебном органе Российской империи). Для характеристики верховенства городской думы в банке приведём решение Сената по делу о праве банков менять ставку процента по вечным вкладам. Ставку эту в разбиравшемся случае определяла дума (по Положению, напомню, - правление совместно с управой). Это дало местному губернскому по земским делам присутствию формальный повод придраться. Сенат же постановил: приняв на себя решение о размере процентов, "дума поступила не вполне правильно, но тем не менее, постановление думы по сему предмету, как касающееся учреждения, ей подведомого, и вполне по существу правильное, не подлежало отмене со стороны губернского присутствия" [9].
   Другое решение Сената характеризует стремление правительства сохранить самостоятельность и независимость правлений: "Признавая право городских дум устанавливать по подведомственным им банкам всякие, относительно выдачи из банка ссуд, ограничения, клонящиеся к ограждению интересов банка от убытка..., если эти ограничения не противоречат правилу закона, Сенат нашёл, что при нормальном положении банковых дел правления банков в производстве банковых операций действуют в пределах предоставленной им власти вполне самостоятельно, т.к. банковым положением городские общественные управления не признаны к участию в распоряжениях о выдаче ссуд, каковые распоряжения зависят исключительно от правлений банков, уклонение коих от исполнения правил Положения о городских общественных банках влечёт за собою, по точному смыслу ст.40 Положения, личную и имущественную ответственность правления банка" [10]. Другими словами, не вы отвечаете - не вам и указывать.
   
   Взаимовлияние банкиров и думы
   Этот аспект отношения банков с городскими управлениями выявил период свободного их развития в 1860-70-е гг. Выяснилось, что во многих городах либо банки попали в зависимость от дум, либо, напротив, банковские заправилы держат в кулаке городское самоуправление. Во избежание подобных случаев, Положение 1883 г. ввело "разделение властей" банка и города. Если Положение 1862 г. содержит лишь одно ограничение в этом отношении - звание директора несовместимо с должностью городского головы (ст.3, прим.1), то по следующему Положению, членами правления банка не могут быть гласные думы, члены управы, городской голова, служащие городского управления. Кроме того, в правлении не могут находиться одновременно отец с сыном, родные братья, тесть с зятем, участники одной торговой фирмы. Лица, состоящие в подобных отношениях, не могут также занимать одновременно должностей городского головы или члена управы и директора банка либо его товарища. Такие же ограничения были установлены для членов нововведённых учётных комитетов (ст. 5-7, 16). И наконец, ст. 29 установила, что "определения думы по замечаниям ревизионной комиссии о неправильных действиях правления банка постановляются закрытою подачею голосов". В довершение системы, Положение 1912 г., подтверждая предыдущие правила, ввело новое ограничение: в ревизионную комиссию не могут быть избраны члены учётного комитета и лица, состоящие с членами правления в родственных или торговых отношениях, указанных выше (ст.30).
   Тем не менее, избежать влияния банков в думских делах не удалось. "В каждом городском управлении, где существует городской общественный банк, при выборе гласных в думу всегда организуется особая партия, известная в большинстве случаев под именем банковской или купеческой. Партия эта влияет на выборы и ими руководит", заранее намечая тех, кто будет избран. С другой стороны, гласные, даже не будучи ставленниками банковской партии, пользуются в банке кредитом, поэтому "не хотят ссориться с правлением..." [11]. Это - свидетельство одного из авторов "Банковой и торговой газеты" того времени.
   А вот что сообщал в 1899 г. управляющий Тюменским отделением Госбанка, донося о борьбе группировок в Тюменской думе за присутствие своих людей в городском банке: "Вообще в последнее время в городе идёт брожение, всему причиной неизбрание старого головы, потеря влияния пароходной партии на городские дела [на выборах в думу победила кожевенная партия - А.К.] и желание партии во что бы то ни стало добиться влияния в общественном банке как в учреждении, в котором практикуется долгосрочный кредит, в целях своего кредита" [12]. Эти немногочисленные отголоски бурных событий позволяют судить о тесной связи и взаимовлиянии дум и правлений банков. Часто в условиях нехватки капиталов в первую очередь городские банки использовали сильнейшие того или иного города, лишь затем - простые горожане.
   Тем не менее, думские ревизионные комиссии проверяли дела банка зачастую очень тщательно, и даже придирчиво, выявляя малейшие погрешности в подсчётах и высказывая критические соображения по поводу стратегии и тактики банка в целом.
   
   Польза банка для города
   Что же подталкивало думы к такому хлопотному занятию, как устройство банка? Ответ на этот вопрос не столь однозначен, как может показаться, и не сводится только к получению прибыли от банка.
   Одну из животрепещущих проблем российского города XIX - начала XX в. составлял недостаток ссудных денег. Ярким проявлением этого стало то, что даже закон 1893 г., запретивший ростовщичество, не смог справиться с засильем ростовщиков, взимавших по ссудам иной раз на порядок больше, чем коммерческие банки. Именно это стало причиной создания Анфилатовского банка. Как писал сам Анфилатов, объясняя свои побуждения, он хотел посодействовать развитию торговли и промышленности в России доставлением кредита "малокапитальному" купечеству, мещанству и ремесленничеству, которые не могут развиваться из-за того, что вся их прибыль уходит на проценты ростовщикам [13].
   Важно отметить, что так же с самого начала закладывалась направленность банков прежде всего на средние слои городского населения. Уже ст. 30 устава Анфилатовского банка устанавливала предел ссуды в 5000 рублей на том основании, что цель банка - доставить ссуды всем нуждающимся [14]. Свидетельства о таком отношении к банку постоянно встречаются и в думских материалах. Например, томские ревизоры, рассматривая отчёт за 1907 г., отметили, что в отчётном году ссуд под недвижимость новых не выдавалось ввиду исчерпания банком нормы долгосрочных ссуд. "С таким положением нельзя не согласиться [т.е. с тем, что правление не пошло на нарушение Положения ради того, чтобы удовлетворить спрос на ссуды под недвижимость - А.К.], но следует однако, в то же время, посожалеть, что в числе залогодателей недвижимых имений есть три - четыре лица такие, которые, представляя в залог крупные имения, и воспользовались очень большими суммами (более 100 тысяч рублей)..., тогда как отказывая в течение года всем нуждающимся к займу, банк несомненно отказывал здесь людям и бедным, и конечно, очень нуждающимся, наверное они обратились к частным займам у ростовщиков за большие и даже тяжёлые проценты... По мнению комиссии, следует избегать, в данном случае, крупных ссуд в руки только нескольким единицам, и выдавать ссуды лучше и целесообразнее многим по числу лицам." Богачи же могут найти капитал и помимо городского банка [15].
   Показательно в этом отношении губернаторское заключение на препровождаемое им ходатайство Тарской думы 1892 г. о закрытии городского банка: "За недостатком вообще кредитных учреждений в Западной Сибири закрытие Тарского банка лишило бы беднейшее местное население возможности пользоваться дешёвым кредитом" [16]. В свою очередь, министр финансов нашёл, что кредиты Тарский банк даёт в основном мелкие, а значит, "вполне удовлетворяет цели своего учреждения - оказывать содействие в развитии и поддержке местной мелкой промышленности, а не крупной торговле местных торговых людей, потребностям коих отвечают преимущественно коммерческие банки". В итоге министр назвал существование банка "весьма желательным в видах противодействия ростовщичеству" [17]. Ходатайство осталось без удовлетворения.
   Наиболее ярко, пожалуй, характеризует восприятие современниками целей городских банков следующее высказывание правления Омского банка. В разъяснениях к отчёту 1902 г. оно, оценивая работу банка за всё время существования, сделало вывод, что "банк вправе считать себя принёсшим пользу кредитом на поддержание благосостояния жителей города, которым недоступны отделения Сибирского торгового и Государственного банков - в чём и состоит главная цель учреждения городских банков" [18].
   Необходимость такого источника кредита, как городской банк, показывает и то, что ревизионные комиссии ревниво следили за распределением кредита. Например, ишимская ревизионная комиссия по отчёту 1888 г. сделала правлению замечание о том, что "значительная часть долга причитается за крестьянами разных волостей", тогда как Ишимский банк есть городской общественный банк [19].
   Похожим образом к отчёту за 1897 г. тарская ревизионная комиссия предъявила претензию, что "в числе векселей, принятых к учёту Тарским банком, находятся векселя иногородних лиц на сумму до 20 тыс. рублей. Хотя кредитоспособность этих лиц и подтверждается учётным комитетом, но в то же время ограничивается возможность пользоваться услугами банка для местных обывателей, ради которых по мысли учредителя банк собственно и открыт. К услугам же иногородних лиц в местах их жительства имеются свои кредитные учреждения" [20]. Дума предписала правлению сократить кредит иногородних до 10 тыс.
   
   Говоря о направленности городских банков, важно отметить ещё такую их особенность, как большую приспособленность к нуждам горожан по сравнению с другими категориями банков. В первую очередь это относится к ссудам под недвижимость. Именно такого рода ссуды представляли особенную важность для горожан-обывателей, не ведших торговли (а значит, не имевших возможности учесть вексель) и обычно не имевших другого обеспечения, кроме собственного дома.
   Вообще банковские заведения до революции чётко различались на учреждения краткосрочного (коммерческие банки, общества взаимного кредита, ломбарды) и долгосрочного кредита (Дворянский и Крестьянский, акционерные земельные банки, городские кредитные общества). Ипотечным кредитованием (ссудами под недвижимость) занимались только последние. Дело в том, что долгосрочный актив (ссуды), надолго обездвиживающий средства банка, трудно сочетать с пассивом, состоящим из вкладов. Ведь они в любой момент могут быть изъяты вкладчиками. Пассивы же учреждений долгосрочного кредита составлялись закладными листами, подлежавшими погашению в течение многих лет. Пользование кредитом в земельных банках (даже при наличии их отделений в данном городе) представляло два существенных неудобства. Во-первых, это необходимость обязательно брать долгосрочную ссуду, когда зачастую деньги требовались на короткое время. Во-вторых - оформление ссуды закладными листами, которые ещё надо было реализовать, к тому же обычно процентов на десять дешевле номинала.
   Таким образом, земельные банки (не говоря уже про коммерческие) не удовлетворяли весь спрос обывателей на ссуды под недвижимость. Поэтому городские банки стали единственным исключением во всей банковской системе: им разрешили производить одновременно и коммерческое кредитование (учёт), и ссуды под недвижимость. Министерство финансов пошло лишь на ограничение объёма долгосрочных ссуд суммой собственного капитала банка, вечных и долгосрочных вкладов. Ссуды под недвижимость всегда составляли значительную часть баланса городских банков. Например, на начало 1914 г. они (включая учёт соло-векселей с обеспечением недвижимостью) давали 28 % актива городских банков России, уступая лишь учёту, на долю которого приходилось 44,6 % [21].
   Важно отметить, что городские банки не всегда руководствовались в своей работе только интересами прибыли. В 1888 г. ревизионная комиссия Омского банка, объясняя предложение ввести операцию перевода денег в два-три города, где есть отделения Госбанка (Семипалатинск, Нижний, Екатеринбург, Ирбит - на время ярмарок), а также открыть приём вкладов на текущий счёт, выдвинула такое обоснование: "может быть, эти операции и не принесут банку большой выгоды, но для жителей города они будут крайне полезны" [22].
   Похожее высказывание принадлежит гласному Омской думы и члену ревизионной комиссии за 1896 г. Бекрееву. Предлагая понизить процент по ссудам и сделать некоторые другие изменения для удобства публики, он указывал, что цели банка - "удовлетворять нуждам кредита жителей города с возможными льготами в отношении процентов за ссуды и помогать городскому управлению своими прибылями, значит, свои банковые интересы... соединять с интересами обывателей и городского управления" [23]. Несмотря на все подобные заявления, нельзя всё же думать, будто учётные ставки городских банков определялись благотворительными соображениями. Играло роль и соперничество Госбанка и коммерческих банков (там, где были их отделения). Тот же Бекреев в качестве второго довода выдвигал как раз конкуренцию, которая уже привела к сокращению ссуд в городском банке.
   
   Итак, основной причиной, побуждавшей городские управления к созданию городских банков, было снабжение своих горожан кредитом. Но играла роль и простая материальная выгода, прибыль от банка. Ведь согласно законам, прибыль, за отчислением определённой части на пополнение собственного капитала и благотворительные расходы, поступала в распоряжение города. В частности, по Положению 1912 г. (ст. 164), в основной и запасной капиталы следовало отчислять по 15% чистой прибыли. По достижении запасным капиталом размера основного, отчисления в него разрешалось уменьшить по постановлению думы до размера одной трети отчислений в основной капитал. Из остальной прибыли необходимая (обычно определённая заранее заранее в абсолютном размере или в процентах от прибыли) сумма шла на благотворительные заведения, а остальное - в бюджет города.
    Прибыль могла достигать в крупных банках весьма значительных сумм. Например, Томский банк в течение 1910-1914 гг. приносил в год в среднем 76,7 тыс. рублей дохода [24]. Не зря, ходатайствуя о разрешении увеличить основной капитал своего банка с 10 до 100 тыс. с помощью займа, Барнаульское общество отметило: "следует признать, что Общественный банк не только оплатит проценты по займу и самый заём, но ещё и даст городу доход" [25].
   В основном как источник прибыли рассматривала свой банк Тарская дума. В 1892 г. "по случаю постоянного сокращения операций местного общественного банка и уменьшения чистых его прибылей" она ходатайствовала о ликвидации его, с тем чтобы оставшийся капитал "за выделом из него 10 тыс. руб., внесённых городом в своё время на образование основного капитала банка", перевести в государственные ценные бумаги, доход с которых употребить на содержание сиропитательного дома [26].
   
   Впрочем, непосредственная прибыль являлась не единственным видом дохода города от своего банка. Большое распространение получили займы городов в своих банках. На первый взгляд кажется странным, что дума занимает деньги в своём же банке - получается перекладывание из одного кармана в другой! На самом деле занимала Дума не свои деньги, а деньги вкладчиков. Поэтому ничего удивительного в строгом разделении средств думы и банка нет.
   Разделение это закреплено уже в Положении 1862 г. Следующее Положение принесло ужесточение требований в виде необходимости утверждать каждый городской займ в центральных министерствах. "Если бы для городских надобностей или с благотворительной целью оказалось необходимым, не ограничиваясь одними прибылями, отделить часть капитала банка..., то сие может быть разрешаемо Министром Финансов по предварительному соглашению с Министром Внутренних Дел, но не иначе, как в виде ссуды местному городскому обществу на определённый срок" (ст. 153). В 1889 г. это правило было подтверждено решением Сената, а в 1894 г. - аналогичным законом. Процедуру займа упростило Положение 1912 г., оставившее разрешение министра финансов лишь для ссуд свыше 10 % собственного капитала (ст. 158, 159). Оставалось, правда, в силе действие ст. 79 Городового Положения 1892 г., которая требовала обязательного согласия министра внутренних дел на займ, который, в сумме с уже существующим долгом, будет превышать годовые доходы города.
   Впрочем, несмотря на такие строгости, займ в своём банке был для города выгоднее, чем в стороннем. Вот, например, как рассудила Тюменская дума, приняв в 1903 г. решение о подобном займе: "постройка нового [торгового] корпуса может быть произведена не иначе, как посредством займа требующихся 10 тысяч рублей из городского общественного банка сроком на 10 лет. И, по мнению городской управы, затрудняться этим займом не следует, так как и возврат капиталов, и платеж процентов идут себе же, а не в посторонние руки" [27].
   Кроме того, что прибыль такой ссуды получал сам город, в городском банке можно было получить ещё и наиболее выгодные условия. Это хорошо видно на следующем примере. В конце 1915 г. Курганская дума постановила ходатайствовать о займе 35 тыс. руб. (на покупку в городскую собственность у частных лиц двух зданий) в городском банке, но так как утверждение ходатайства - дело долгое, а деньги требовались срочно, то решили пока занять требуемую сумму в коммерческом банке (с тем, разумеется, чтобы вернуть эту ссуду сразу же по получении денег из своего банка). Очевидно, что при равных условиях в городском и коммерческом банках строить такую хитрую комбинацию не было бы нужды
   В вопросе о ссудах есть и ещё один аспект. Рассматривая просьбу города о займе, коммерческие банки подходили к нему как к любому другому заёмщику, ставя выдачу кредита в зависимость от своей оценки его кредитоспособности. Поэтому в некоторых случаях получить ссуду можно было только в городском банке. Например, Курганская дума в ноябре 1916 г., ходатайствуя о займе в местном банке 140 тыс. руб. на военные расходы, отмечала, что осуществление займа в других кредитных учреждениях может быть "крайне затруднительно", т.к городское управление не может указать источник погашения ссуды (погашать её предполагалось из текущих прибылей, что не являлось достаточной гарантией) [28]. Равным образом, Тарская дума, ходатайствуя в 1911 г. о "настоятельно необходимом" займе, предполагала взять его в городском банке "ввиду затруднительности такового позаимствования у частного лица" [29].
   На 1 января 1916 г. сумма ссуд городских банков (их насчитывалось 343) местным обществам составила по стране 10959 тыс. рублей, или 3,2% их баланса [30].
   
   Вопрос об ответственности города.
   Как мы убедились, банк являлся для города предприятием весьма выгодным. Впрочем, нельзя не упомянуть и о другой стороне этого вопроса: собственность подразумевает ответственность. Долгое время это подразумевалось само собой. В первых уставах и Положении 1857 г. об ответственности города по делам его банка не говорится ничего.
   Положение 1862 г. восполнило этот пробел фразой о том, что "вверенные банку вклады обеспечиваются ручательством всего городского общества, которое ответствует и за целость всех сумм банка" (ст. 25). Однако серия крахов конца 1870-х - начала 1880-х показала, что такое абстрактное ручательство оказывается на деле недостаточным. С кого именно должны быть взысканы необходимые для удовлетворения вкладчиков средства? На какое имущество должно быть обращено взыскание?
   Разработчики Положения 1883 г., учтя эту проблему, оговорили, что думам при ходатайстве об учреждении банка "предоставляется представлять удостоверение об имеющемся в их распоряжении свободном городском имуществе, могущем служить, сверх свободного наличного капитала, обеспечением целости вверяемых банку вкладов" (ст. 47). Расчёт делался на то, что думы, желая привлечь вкладчиков гарантированностью вкладов в своих банках недвижимым обеспечением, с энтузиазмом бросятся выполнять это необязательное предложение. Однако он оказался неверен. Подобное обеспечение представили считанные единицы.
   Поэтому Положение 1912 г. предусмотрело другой механизм защиты вкладчиков. Предоставление имущества в обеспечение вкладов осталось необязательным. Но было жёстко оговорено обязательное покрытие думой убытков (что совершенно упускалось из виду в предыдущих Положениях). Статья 164 установила, что все убытки по операциям должны обязательно показываться как убытки в балансе текущего года, и при преобладании их над доходами убыток должен покрываться за счёт запасного капитала. Если же для покрытия убытка запасного капитала не хватает, для этого используется основной капитал (ст. 2). В свою очередь, основной капитал восстанавливается думой из городских средств. Если же убыль основного капитала составляет более трети его, то банк подлежит ликвидации.
   Таким образом, ответственность городов за банки определена предельно ясно: вклады обеспечиваются собственным капиталом, а дума (городской бюджет) этот капитал пополняет в случае убытков. Такая гарантия может не сработать лишь в одном случае: если убытки банка за один год составят такую сумму, что на её покрытие не хватит всего основного капитала. Однако вариант такого огромного убытка слишком маловероятен.
   На практике и до Положения 1912 г., несмотря на несовершенство закона, ответственность города по долгам банка существовала не только на бумаге. Правда, правительство, опасаясь панического бегства вкладчиков из всех вообще городских банков, помогало пострадавшим городам ссудами из Госбанка, но в конечном счёте рассчитываться всё равно приходилось городу. Перечислим несколько самых серьёзных случаев такого рода.
   Первую крупную ссуду (300 тыс. рублей) для поправления дел банка получил в 1877 г. Бердянск под залог городских земель. В 1888 г. эта ссуда была отсрочена на 20 лет, а в 1897 - погашена за счёт перезалога земель в Бессарабско-Таврическом земельном банке [31].
   В 1882 был открыт кредит в 700 тыс. рублей Орлу "для безостановочного удовлетворения вкладчиков". Вскоре дали ещё 300 тыс. под обеспечение недвижимой собственностью, заложенной в Орловском банке. В конце 1883 г., когда выяснилось, что убытки банка доходят до 3 млн. при собственном капитале в 600 тыс., дума ходатайствовала о ссуде в 2 млн. рублей. Министр финансов Бунге оформил для быстроты авансовую выдачу в 500 тыс. Очевидно, выдана была и остальная часть просимой суммы. В 1900 г. кредиторы Орловского банка созывались для окончательного соглашения с городским управлением [32].
   Крупные убытки понёс и Воронежский банк. В 1884 г. они составили 1,2 млн. рублей при собственном капитале в 600 тыс. Поэтому местная дума подала ходатайство а ссуде в 800 тыс. рублей на 37 лет. Бунге предоставил кредит на 5 лет в расчёте на погашение его облигационным займом. А следующий министр финансов, Вышнеградский, в 1891 г., ввиду удовлетворительного состояния городского хозяйства, рассрочил уплату ссуды на 52 года. В последующие 20 лет город выплатил 730 тыс. одних процентов, долга же оставалось 665 тыс. [33]. Впрочем, случаев таких крупных убытков для города насчитывалось не много.
   
   Выводы.
   Оценивая опыт деятельности городских банков дореволюционной России, нельзя не заметить исключительную пользу их для городов. Во-первых, они способствовали удовлетворению особенно острой в провинции нужды городского населения в кредите по умеренной цене. При этом операции городских банков, в отличие от других кредитных учреждений, были приспособлены именно к интересам горожан. Более того - горожан среднего достатка; не только купцов, но и простых обывателей. В частности, это обусловило такую исключительную их особенность, как совмещение ссуд под недвижимость и краткосрочного кредитования.
   Во-вторых, городские банки являлись подспорьем городскому бюджету. С одной стороны, это непосредственная прибыль банка, поступающая в распоряжение городского общества. С другой - возможность для города получить займ, в т.ч. тогда, когда других источников для покрытия насущных расходов не имеется. Нельзя забывать и про благотворительную деятельность банков - без них эти расходы легли бы на город.
   На основе дореволюционного опыта можно также сделать некоторые выводы о мерах, необходимых для предотвращения убытков городу от банка. Во-первых, должно строго проводиться "разделение властей", чтобы не допустить соединения в руках городских заправил политической власти и источника денег; чтобы ни городские власти не попали под диктат банкиров, ни банк не стал кошельком власть имущих. Во-вторых, во избежание неграмотного или слишком рискованного ведения дел, а также злоупотреблений со стороны управляющих банка, необходим жесткий контроль органов местного самоуправления в сочетании с надзором со стороны федеральных ведомств. Местные власти должны определять стратегию и тактику развития своего банка. В тоже время, в технических вопросах повседевной работы в рамках заданного курса, дабы не лишать правление инициативности и манёвренности, ему необходимо предоставить самостоятельность.

Примечания.
  [1] Полное собрание законов Российской империи, собрание 1-е (ПСЗ-1), т.22, №16188.
  [2] Городские общественые банки. Б.м. и г. (Из журнала МВД, ч. VIII, отд. 2, кн. 9, 1854 г.)
  [3] Печерин Я.И. Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установ-лений в России. Спб.; 1904, с. 83.
  [4] Александровский Ю.В. Положение о городских общественных банках. Закон 13 января 1912 г. Спб.; 1912, с. 4.
  [5] Там же, с. 23.
  [6] Положение 1857 г. - ПСЗ-2, т. 32, №31967. Положение 1862 г. - ПСЗ-2, т. 37, №37950. Положение 1883 г. - Свод законов Российской Империи, т. 11, Спб., 1911.
  [7] Ососов В.Я. Городские общественные банки России. Спб.; 1872, с. 62.
  [8] Российский государственный исторический архив (РГИА), ф. 1288, оп. 1, г. 1911, д. 337а, л. 23.
  [9] Указ правительствующего Сената от 31 августа 1896 г., за № 8464, по вопросу о размере процентов, уплачиваемых городскими банками на вечные вклады. Казань, 1896, с. 4.
  [10] Колычев А.А. Положение о городских общественных банках 13 января 1912 г. Спб.; 1912, с. 33.
  [11] Фесенко И.О. Настоящее и будущее наших городских общественных банков //Банковая и торговая газета, №43, 1903.
  [12] РГИА, ф. 587, оп. 47, д.35, л. 177 об. - 178.
  [13] Замятин Г.А. Ксенофонт Алексеевич Анфилатов. Очерк его жизни и деятельности. Спб.; 1910.
  [14] ПСЗ-1, т. 30, №23942.
  [15] РГИА, ф. 583. оп. 2, д. 898, л. 292.
  [16] Тобольский филиал Государственного архива Тюменской области (ТФ ГАТюмО), ф. 152, оп. 35, д. 463, л. 160 об.
  [17] Там же, л. 161 - 161 об.
  [18] РГИА, ф. 583, оп. 2, д. 606, л. 102.
  [19] Там же, д. 333, л. 52.
  [20] Там же, д. 871, л. 35 об.
  [21] Свод балансов городских и сельских общественных банков на 1 января 1914 г. Пг., б.г., с. 2-22.
  [22] РГИА, ф. 583, оп. 2, д. 605, л. 34 об.
  [23] Там же, д. 606, л. 14 об.
  [24] Отчет о действиях Общественного Сибирского банка в Томске за 1915 г. Томск, 1916, с. 38-39.
  [25] РГИА, ф. 1288, оп. 7, г. 1910, д. 236, л. 5.
  [26] ТФ ГАТюмО, ф. 152, оп. 35, д. 463, л. 160 - 160 об.
  [27] РГИА, ф. 1287, оп. 36, д. 847, л. 2 об.
  [28] ТФ ГАТюмО, ф. 152, оп. 50, д. 16, л. 2 об.
  [29] Там же, оп. 35, д. 1080, л. 1 - 1 об.
  [30] Свод балансов городских и сельских общественных банков на 1 января 1916 г. Пг., 1917, с. 2-24.
  [31] Гиндин И.Ф. Государственный банк и экономическая политика царского правительства. М., 1960, с. 375-376.
  [32] Там же, с. 379.
  [33] Там же, с. 379-380.